Õigusloome paremaks!

Sellest, et õigusloomes tuleb osapooltega konsulteerida, küsida tagasisidet ja siis omakorda protsessi käigus neile ka tagasisidet anda, räägitakse mitte ainult meil Eestis, vaid ka Brüsselis. Teatises „Parem õigusloome: ühendatud jõududega parema õigusloome poole“ näeb Euroopa Komisjon (EK) ühe elemendina ette just kaasamise parandamist. Samal ajal on Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD) seisukohal, et komisjoni konsulteerimistavad on väga head.

Komisjoni praegune konsultatsioonisüsteem pakub poliitika kujundamises kaasa rääkimiseks mitmeid võimalusi, näiteks saab:

• anda kindla ajavahemiku jooksul tagasisidet esialgsetele mõjuhinnangutele ja tegevuskavadele (praegu avaldatakse hindamise puhul tegevuskava ja mõjuhinnangu puhul esialgne mõjuhinnang);
• osaleda veebipõhistes avalikes konsultatsioonides (aastatel 2015–2018 korraldas EK avalikku konsultatsiooni) ja sihtotstarbelistes konsultatsioonides ning anda kindla ajavahemiku jooksul tagasisidet vastuvõetud seadusandlike ettepanekute ning rakendusaktide ja delegeeritud õigusaktide eelnõude kohta.

Teisalt võib ühe ja sama algatuse kohta mitme konsultatsiooni korraldamine olla koormav ning sidusrühmade jaoks ressursimahukas. Seepärast teeb EK ettepaneku muuta konsulteerimine korrastatumaks, selgemaks ja kasutajasõbralikumaks. Komisjonil on kavas koondada oma avalikud konsultatsioonid ühtseks tagasisidekorje menetluseks, mida korraldatakse veebiportaali "Avaldage arvamust!" kaudu. Sellega ühendatakse kaks eri protsessi:

• Tegevuskavadele ja esialgsetele mõjuhinnangutele kindla aja jooksul antav tagasiside, mille andmist jätkatakse veebilehe "Avaldage arvamust!" kaudu tagasisidekorje raames;
• Küsimustikupõhised avalikud konsultatsioonid. Tagasisidekorje väljakuulutamisel avaldatakse edaspidi algatuse kirjeldus ja vajaduse korral link avalikule konsultatsioonile (Sihtotstarbeliste konsultatsioonide korraldamine jääb konkreetsete peadirektoraatide pädevusse). Reeglina tehakse need kõik kättesaadavaks kõigis ELi ametlikes keeltes ja inimestel on vastamiseks aega 12 (suvepuhkuste perioodil 14) nädalat.

Sidusrühmade panus
Avalikesse konsultatsioonidesse panustamine nõuab osalejatelt aega ja ressursse. Seepärast ütleb Euroopa Komisjon, et ta soovib hõlbustada sidusrühmade elu nii palju kui võimalik ja konsulteerida üldsusega ainult vajaduse korral.

Hindamine hakkab jätkuvalt tuginema mõjutatud isikute seisukohtadele, kuid kehtivate õigusaktide läbivaatamisel ja rahastamisprogrammide vahehindamisel konsulteerib EK üldsusega võimaluse korral ainult ühe korra, selle asemel et korraldada hindamise ja mõjuhinnangu käigus eraldi konsultatsioone. Samuti püüab EK hoiduda avalikest konsultatsioonidest ülemäära tehnilistes küsimustes, mis üldsusele vähe huvi pakuvad ja mille puhul on vajalikku tagasisidet parem koguda sihipärasel konsulteerimisel sidusrühmadega, kusjuures otsused tehakse igal üksikjuhul eraldi.

Parema õigusloome kokkuvõte (REFITi platvormi arvamus) näitas, et avaliku konsultatsiooni küsimustikud on praegu sageli pikad ja liiga tehnilised ning neis puudub tasakaal avatud ja suletud küsimuste vahel. Nende probleemide lahendamiseks on kavas parandada küsimustike struktuuri, sisu ja keelt.

Vastajate edasine teavitamine
Avalikel konsultatsioonidel vastanutele oleks korrektne anda teavet selle kohta, kuidas on nende panust poliitika kujundamisel rakendatud. 2019. aasta parema õigusloome kokkuvõtte aruande kohaselt oli peaaegu 40 % avalikus konsultatsioonis osalenutest (väga) rahulolematu selle üle, kuidas komisjon oma avalike konsultatsioonide tulemuste ja tagasiside kohta aru annab ning kuidas ta seda teavet kasutab. Ka REFITi platvorm palus muuta tagasiside läbipaistvamaks. Neid tähelepanekuid kinnitas ka Euroopa Kontrollikoda, kes soovitas komisjonil parandada konsulteerimise käigus kogutud tagasisidele reageerimise viisi (kontrollikoja eriaruanne nr 14/2019: „Avaldage arvamust!“: komisjoni avalikud konsultatsioonid kaasavad kodanikke, kuid nendealane teavitustegevus on ebapiisav“).

Oma teatises on EK lubanud kriitikaga arvestada ning avalikel konsultatsioonidel vastanuid kursis hoida saadud tagasiside ja küsimuse edasise arenguga.

Üldjuhul on kavas avaldada iga avaliku konsultatsiooni kohta kaheksa nädala jooksul pärast selle lõppu kokkuvõtlik aruanne. Kaheksa nädala pikkune ajavahemik on soovituslik selliste avalike konsultatsioonide puhul, millel on palju vastajaid. 

Kõigile mõjuhinnangutele ja hindamistele lisatavas kokkuvõttes antakse ülevaade kõigist tehtud konsultatsioonidest ja analüüsitakse neid. Eri sidusrühmade (kohalikud, piirkondlikud ja riiklikud ametiasutused, ühendused, kodanikuühiskonna esindajad, eri suurusega ettevõtjad, teadusringkonnad ja üksikisikud) panuseid soovitakse üksteisest paremini eristada. Konsultatsioonide käigus saadud teadmisi tuleb ka mõjuhinnangutes ja hindamistes paremini kajastada.

Kogu õigusloomemenetluse käigus hoitakse sidusrühmi kursis asjaomase algatuse arenguga, andes neile näiteks teada komisjoni ettepaneku avaldamisest või parlamendi, nõukogu ja komisjoni vaheliste läbirääkimiste tulemusel lõpliku õigusakti vastuvõtmisest.

Veel üks aspekt on suurem läbipaistvus
Et inimesed saaksid poliitika kujundamisel aktiivselt osaleda ja Euroopa Liidu institutsioonid vastutaksid oma otsuste eest, on vaja suuremat läbipaistvust.

Juurdepääs teaduslikule tõendusmaterjalile on oluline ka üleilmsete probleemide lahendamiseks. Kooskõlas oma digistrateegia eesmärkidega lubab komisjon teha iga seadusandliku ettepaneku aluseks oleva tõendusmaterjali üldsusele paremini kättesaadavaks. Eesmärgiks on tagada, et iga õigusakti puhul oleks kõik asjassepuutuvad uuringud, hinnangud, andmekogud jms lihtsalt leitavad ja ligipääsetavad. EK täiustab oma tagasisideregistreid ja portaale, nagu ELi väljaanded (https://op.europa.eu/et/web/general-publications/publications ); EUR-Lex (https://eur-lex.europa.eu/) ja "Avaldage arvamust!", ning nendevahelisi otseühendusi. Lisaks lubab EK teha üldsusele järk-järgult kättesaadavaks asutusesisesed andmebaasid ja andmekogud. Komisjonil on kavas teha Euroopa Parlamendile ja nõukogule ettepanek luua ühine tagasisideregister – õigusloome ühisportaal –, mis võimaldaks igaühel, kes on huvitatud ELi poliitika kujundamisest, leida hõlpsalt kogu ühe või teise algatuse aluseks olev tõendusmaterjal.

Teadusliku tõendusmaterjali avamine avalikule kontrollile on EK meelest oluline ka üldsuse usalduse suurendamiseks. Juba praegu on tehtud üldsusele kättesaadavaks EK mudelite kogu MIDAS https://web.jrc.ec.europa.eu/policy-model-inventory/, et iga huviline saaks tutvuda analüüside aluseks olevate meetodite ja eeldustega.